“改革科技项目考核体系；坚持以人为本，充分重视领军人物的作用；改变科技项目的立项规则，引入更市场化的评价机制；引导企业正确参与国家科技计划……这是去年我参加科技体制改革和国家创新体系建设座谈会提出的意见。”清华大学微电子研究所所长魏少军手拿着文件，逐条给科技日报记者比对，“你看，这些建议在出台的文件中都有所体现——根据不同类型科技活动特点，注重科技创新质量和实际贡献，制定导向明确、激励约束并重的评价标准和方法；培养造就世界水平的科学家、科技领军人才；吸纳企业参与国家科技项目的决策，产业目标明确的国家重大科技项目由有条件的企业牵头组织实施。”
魏少军手中的文件，正是中共中央、国务院近日印发的《关于深化科技体制改革加快国家创新体系建设的意见》（简称《意见》）。
《意见》经过充分酝酿和长时间调研，提出了许多新理念、新政策、新举措，如让企业成为技术创新的决策主体，建立全国创新调查制度和科技报告制度，强化对科技经费使用过程的监管，健全科技项目管理问责机制，支持35岁以下的优秀青年科技人才主持科研项目等。
专家评价，这是指导我国科技改革发展和创新型国家建设的又一个纲领性文件。我国怎样围绕科技体制机制障碍破题？《意见》又是如何出炉的？科技日报独家专访了《意见》相关起草人，揭秘台前幕后鲜为人知的故事。
新一轮改革如箭在弦
2010年6月7日，人民大会堂金碧辉煌。两院院士大会在这里隆重召开。1400多名院士在聆听胡锦涛总书记讲话时注意到一个重要信息，那就是总书记在“切实加强和改进科技工作”中明确提出，深化科技体制改革，为加快建设创新型国家提供有力体制保障。胡锦涛强调，要建立健全国家科技决策机制和宏观协调机制，促进全社会科技资源高效配置和综合集成，促进科研布局和结构调整，并要全面提高企业自主创新能力，加快科技成果向现实生产力转化。
其实，早在2008年的两院院士大会上，胡锦涛就强调，走中国特色自主创新道路，必须以制度创新促进科技进步和创新。
新一轮科技体制改革正在酝酿谋划之中。
2011年5月，国务院总理温家宝在中国科协第八次全国代表大会上再次重申进一步深化科技体制改革的必要性。在报告开始之前，结合自己经历，他深情说道：“我对科技工作有特殊的感情，对科技工作者有很深的感情。”
这位对科技工作倾注特殊感情的共和国总理，在分析科技与经济及国家发展的关系后，深刻总结了科技界不适应新发展的问题，着重指出科技经济“两张皮”问题没有真正解决，宏观科技决策机制和组织结构不合理，广大科技人员的积极性创造性还没有充分调动起来等。
“温总理听到很多科学家向他反映问题。他非常关心几件事，如科技投入是否起到作用、科技与经济结合、道德学风问题等。”一位知情人士透露。
此前，2011年2月，中共中央政治局委员、国务委员刘延东在中国科技发展战略研究院等地调研时，就与研究人员讨论过科技体制改革的问题。几天后的全国科技工作会议上，刘延东再次强调进一步深化科技体制改革，完善国家创新体系。
诚然，宏观层面的科技体制改革需要举全国之力。然而作为科技主管部门，科技部更是一直在思索改革之路该如何走。“我当部长的5年中，无时无刻不在考虑深化科技体制改革这个问题。”科技部部长万钢曾这样表示。
世界科技革命与我国经济社会转型历史性交汇呼唤新一轮改革
“本次酝酿科技体制改革从一开始就是问题导向，聚焦制约科技创新的突出问题，回应科技界的期待和诉求，然后提出可操作的政策措施。”参与《意见》起草和制定的科技部创新体系建设办公室主任徐建国透露。
通观《意见》全文就会发现，这是30多年来我国科技体制改革的发展与提升。
上世纪80年代，为破除计划经济体制的樊笼，中央作出科技体制改革的决定，基本方针是“经济建设必须依靠科学技术，科学技术工作必须面向经济建设”，改革拨款制度，打破科研院所长期吃“大锅饭”的局面，培育技术市场，推动科研成果实现市场化、商品化、产业化，让科技经济合成“一张皮”。在一些具体措施的引导下，科技界以空前的热情投入到经济建设主战场，以多种形式进入市场经济。
进入90年代，确立了科教兴国战略，提出“稳住一头，放开一片”的改革方针。推动应用开发类科研院所企业化转制，对社会公益类科研机构实行分类改革，以优化科技力量布局，促进科技与经济社会发展结合。
这些改革措施均在不同历史阶段发挥了作用。如果没有科技体制改革，就没有柳传志当年下海“吃螃蟹”，没有今天的联想等一大批科技企业的崛起；没有当初院所转制改革，许多科研院所还陷在没课题没经费没市场的怪圈里，无法变成适应市场竞争搏击的企业航船。
中国科技体制改革逐渐进入到一个从微观到宏观、从机制改革到结构调整、从封闭运行到开放重组的新阶段。
进入21世纪后，科技体制改革中的许多重大问题，特别是科技与经济的结合，还没有取得重大的突破性进展，离建设创新型国家的要求，还有很多艰巨的工作要做。
“因为时空条件的变换，每次改革的重点也不同。”中国科技发展战略研究院党委书记胡志坚参与《意见》起草的全过程。他说，进入本世纪以后，计划经济条件下的科技与经济结合的矛盾基本解决。中国面临新形势新挑战，一方面国内经济融入全球体系之中，我国要善于利用全球资源，加强科技开放合作；另一方面，我国劳动力、资源成本等传统优势逐渐丧失，科技与经济结合呈现出新的特点，并凸显新的矛盾。如何促进科技与经济更加紧密的结合，需要破题。同时，科技管理也要更好地适应市场经济规律。
新一轮科技体制改革，还源于一个重要判断——世界范围内的科技革命和产业变革与我国经济社会转型发展历史性地交汇，这是中国千载难逢的机遇，更是改革的巨大动力和迫切需求。
负责《意见》起草的科技部调研室主任胥和平分析说，世界处于大调整大转型时期，世界新科技革命正在孕育和兴起，国际创新要素流动空前活跃。“有人认为，全球创新资源、重心分布出现东移的现象，面对这种转向，我们的体制是否能承接和盘活巨大的创新资源？同时，科技资源迅速扩张的同时必然要面对管理的问题。今后我们面临的是千亿甚至万亿的科技投入，这对管理能力和水平提出了更高的要求，需要体制机制进行调整和准备。”
面对世界新的科技和经济格局，我国科技与经济结合出现的问题是，一方面，科技创新的支撑引领能力有待提高；另一方面，经济发展对科技创新的依靠不够，需求牵引不足。
促进科技与经济社会发展紧密结合，是本次改革的重点，也是我国科技体制改革一以贯之的主要命题。
“这次改革不是‘另起炉灶’，是对中长期科技发展规划纲要的深化和延伸。规划纲要重点对科技发展作了全面部署，对改革提出了原则性要求和任务；《意见》则着重对科技体制改革作了具体部署，提出了改革目标和政策措施。”万钢说。
经过5轮较大范围征求意见和30多次修改完善
2011年6月下旬，万钢、时任科技部党组副书记、副部长王志刚向刘延东汇报科技体制改革相关情况。随后，科技部又在南京、无锡、苏州、安徽等地进行初步调研。
7月20日，由科技部、工信部等19个部门及江苏、北京两个省市，正式组成科技体制改革和国家创新体系建设调研及文件起草小组（简称小组），刘延东任组长，办公室设在科技部。这19个部门不光是科字口的，也包括与改革、经济发展有关的单位。
从去年7月到今年2月，在刘延东带领下，小组召开多次座谈会，广泛听取企业、院所、高校、科技人员和周光召、宋健等科技界老同志的意见，征询全国人大、全国政协、民主党派中央和全国工商联的意见。
与此同时，小组开始了密集广泛的调研工作。调研及文件起草小组成员单位，及全国其他29个省（市、自治区）全面系统总结近5年来本部门、本地区推进科技体制改革的做法和经验，查找问题，分析原因，研究提出政策措施建议，形成书面研究报告。
在不到一年时间里，小组提交了43份、合计120万字的调研报告。还通过我驻外使馆调研、召开外国驻华科技外交官研讨会等形式，比较、研究了G20国家科技体制情况，借鉴有益做法。《意见》起草前后经过5轮较大范围的征求意见和30多次修改完善。
聚焦如何让企业真正成为技术创新主体
科技界的问题方方面面，如何聚焦重点？大家一边调研一边凝练总结，双轨进行，渐渐形成意见的雏形。徐建国回忆说，讨论起草意见时，大家明确是问题导向，围绕待解决的问题，敞开来谈，各抒己见。
企业技术创新主体没有真正确立——深圳市政府直言不讳；
科技资源配置、产学研结合和科技成果转移转化、科研项目经费管理、科技计划项目管理、科技评价和奖励、科研院所改革等存在问题——科技界代表集中反映了集体呼声；
建议按照科技活动规律，借鉴国际评估方法，建立科学的评价体系，形成稳定支持和科研产出相匹配的评价方法——科技体制改革“探索者”北京生命科学院代表言辞恳切；
……
谈经验、提问题、出建议——来自与创新体系息息相关、站在不同角度的各个单位代表畅所欲言。
“大家反映科技界存在的问题并提出意见，这是客观自然的过程，也对我们的科技管理水平和能力提出了更高的要求。”万钢说，科技工作、创新活动被赋予了更多内容和内涵，我们的工作不仅是科研活动的管理，而是延伸到向创新链的管理，科技管理者要更多地考虑怎样发挥企业的技术创新主体地位，关注科研成果转化，如何评价人才等。
在诸多建议中，如何理出一条清晰的主脉络。科技与经济结合谈了几十年，为何步履较慢？大家认为，在市场最前沿、对市场最敏感的企业的创新能力不足，成为当前制约科技与经济结合的主要矛盾。
仅就研发投入而言，据统计，全国企业研发投入占销售收入比重仅为0.74%，大中型企业才为0.93%，远低于发达国家2.5%—4%的平均水平。
虽然早在2006年，中长期科技发展规划纲要就已经提出“建立以企业为主体的技术创新体系”，但现在对这个问题仍有不同看法，有人认为创新还是应该以科研院所为主。有知情人回忆：“其实早在1995年提出企业是技术开发和创新的主体，把创新资源向企业集聚。这在当时可能有点超前，有些质疑和争议。部分人有抵触心理。”
“但这并不是说科研院所和高校在创新中不重要。”徐建国说，大家讨论，一方面要充分发挥高校和科研院所在基础研究和前沿探索中的作用，给予稳定支持，让科研人员心无旁骛地钻研科学问题；另一方面，要提高科研院所和高校服务经济社会发展的能力。
抓住了科技与经济结合和建立以企业为主体的技术创新体系这个牛鼻子，可谓纲举目张。在这一目标指引下，如何加强协同创新、提高创新体系整体效能，宏观科技管理体制如何改革，科技评价和奖励机制应如何调整，怎样培养创新人才，如何营造良好的创新环境等一系列问题渐渐明晰，措施也日益成熟。
随后，《意见》草稿开始大范围征求意见，听取建议，12月基本成熟。
这份全文1万字的文件，倾注了中央领导人、调研和起草小组及参与人员的心血，是集体智慧的结晶。《意见》先后通过国家科教领导小组会议、国务院常务会议、中央政治局常委会和中央政治局会议审议，从设想到成文历时一年多。
在这过程中，胡锦涛总书记、温家宝总理和各位中央政治局常委、各位中央领导同志十分关心，多次指导，对文件起草修改做出了一系列重要指示。
今年2月，温家宝主持国家科教领导小组会议时，3次提出自己意见和看法，2次修改文件，并亲自部署相关具体工作。4月国务院常务会议上，原定一个小时的讨论持续了两个多小时。
“刘延东多次主持修改《意见》，好多回都工作到深夜。国务院副秘书长江小涓等领导事无巨细给予指导，投入了大量精力。”一位参与《意见》制定的人士回忆。
出台《意见》关键在落实 细化配套措施可期
专家认为，《意见》强调继续贯彻和深入落实中长期科技发展规划纲要，注重与教育、人才规划纲要和国家“十二五”“十三五”规划的紧密衔接，同时根据形势需要提出了一系列新政策新措施，是一个继承创新的文件；《意见》以提高自主创新能力为核心、以促进科技与经济社会发展紧密结合为重点，强调要着力解决好科技体制机制中存在的突出问题，加快建设更具活力、更富效益的国家创新体系，是一个求真务实的文件。
被寄予厚望的《意见》能否起到作用，关键在于落实。
“《意见》虽然站位很高，但却落得很实，操作性强，坚持突出重点，不是面面俱到。”胥和平说。
“中央文件只是一个政策方向，真正的考验是在《意见》出台后。”徐建国说，“要把《意见》变成切实可行的措施，任务很重，工作量巨大。按照《意见》，我们分解了5个方面60余条任务，针对这些任务会出台具体措施。每项任务都明确了牵头部门，涉及到50多个部门。其中科技部牵头的有一半以上。”
外界更关注的是，改革方案将如何真正落实对企业创新的支持和激励。在此前的改革中，部分政策并未得以贯彻。“比如研发费用加计扣除政策在经济落后的地方执行的就不太好。”徐建国说。
据报道，一项对28个省市的问卷调查显示，因为细节不配套、核定范围受限制、操作复杂等原因，中长期科技规划中明确的研发费用加计扣除等优惠政策，落实并不尽如人意。
改革文件将会有更强的可操作性。“加计扣除要扩大范围，要扩到多大？怎样统一统计口径？新的改革文件中将有更多针对实际问题的具体政策，以及政策如何落实的具体措施，甚至可能有详细的量化指标。”一位参与文件起草的人士透露。
比如说，在强调企业的技术研发投入、科研组织和成果转化应用主体地位基础上，此次改革增加了“技术创新决策主体”的提法。企业的主体地位将通过增加企业的决策参与来巩固。鼓励企业以各种形式参与实施国家科技计划，改变此前国家科技项目原则上都是高校、科研院所来牵头实施，未来只要是产业目标明确的项目，原则上将由企业牵头实施。同时，还将鼓励企业牵头联合大学和研究机构来成立一些技术创新的战略联盟，通过联盟来开展技术创新活动。
此外，针对很多国有企业因科技投入造成经营考核压力的问题，国资委的考核标准也将会有所变化，国有企业的科技研发投入将视同利润进行考核，此举将刺激国企扩大科技创新力度。而此前外界讨论较多的扩大企业研发费用税前抵扣政策优惠，以及支持中小型企业和民营企业进行技术创新的财税、金融及其他政策等，都会有较大的完善和突破。
在全国科技创新大会召开不到一个月的时间里，国家科技体制改革和创新体系建设领导小组于2012年7月30日召开第一次会议。刘延东在会议中特别强调，中央关于深化科技体制改革、加快国家创新体系建设的要求已经明确，关键是要抓好落实。当前要抓紧完善贯彻落实的任务分工，明确长远目标、阶段任务、时间进度和责任主体。各地各部门要结合实际，制定具体方案，尽快研究出台针对性和操作性强、切实管用的配套政策措施，并加强对政策落实情况的跟踪、评估和督查，确保各项任务顺利实施。要做好政策解读和宣传引导工作，坚定改革信心，增进改革共识。要完善工作推进和协调机制，加强部门之间的协作配合，调动各方面的积极性主动性创造性，群策群力推动科技体制改革和国家创新体系建设。
方向目标已经明确，新一轮科技体制改革正在向纵深迈进！（记者 陈磊 操秀英）
来源：《科技日报》（2012-09-24 四版）
